Informatyzacja po polsku

Dr inż. Dariusz Bogucki dokonuje przeglądu informatyzacji administracji centralnej po 1990 r. Autor dysponuje znaczącym doświadczeniem w tym zakresie i dokonał szerokiej kwerendy literatury w tym zakresie. Dokunując przeglądu D. Bogucki przyjrzał się zmiennym koncepcjom partii politycznych dotyczących działu Informatyzacji. W artykule podano przykłady rozwiązań w tym zakresie w innych krajach Unii Europejskiej.

Artykuł stanowi pokłosie konkursu historycznego PTI, podany poniżej link odsyła do pełnego tekstu opracowania w archiwum cyfrowym portalu.

...Historia informatyzacji polskiej administracji w III RP, nie doczekała się, niestety, jak dotąd głębszego opracowania. Ostatnio pojawiają się, związane z tym tematem artykuły w mediach, ale skupiają się na wątkach aferalno-sensacyjnych i tropieniu ich „przyczyn”. Często, mijając się z faktami, albo powielając wyrwane z kontekstu opinie. W tych ocenach ginie kompletnie kontekst historyczny tego procesu i to, że informatyzacja polskiej administracji nie sprowadzała się wyłącznie do afer a polska administracja wlecze się w ogonie „informatycznej” UE i świata (jak ujmują to tabloidy jak „Superexpress” i „Fakt”).

Nawet „Gazeta Wyborcza” napisała w jednym z artykułów podsumowujących 25 lecie III RP, że informatyka pojawiła się w urzędach wraz z transformacja ustrojową. Nawet jednak, jeśli, za masowe stosowanie technik informacyjno komunikacyjnych (ICT) w administracji nie uważamy działających od lat 70 XX w systemów GUS (REGON, TERYT) i MSW (PESEL), to komputery osobiste masowo zawitały do polskich urzędów jeszcze w latach 80.

Nie mogę zgodzić się z takimi uproszczeniami, albowiem miałem możność uczestniczyć w procesie informatyzacji administracji publicznej w praktycznie nieprzerwany sposób od lat 90 XX wieku. Co ważne uczestniczyłem w nim „po obydwu stronach lady”:

Ginie zupełnie obecnie to, że proces ten odbywał się w zgoła innych uwarunkowaniach niż w innych krajach UE. Anna Ogonowska słusznie zauważa, że podstawowa różnica między Polska a krajami zachodniej Europy (i niektórymi byłymi krajami bloku komunistycznego) polegała na tym, że infrastrukturę teleinformatyczną potrzebną do rozwoju społeczeństwa informacyjnego kraje Europy Zachodniej już posiadały i najwyżej musiały ją zmodernizować, natomiast w Polsce taką infrastrukturę należało dopiero utworzyć. Ta „pogoń za Zachodem” w znaczącym stopniu oddziaływała na proces wdrażania technologii ICT w polskiej administracji, praktycznie do początków XXI w.

Dlatego też, jako cezurę czasową artykuł przyjmuje 2011 r, w którym to roku Bank Światowy ogłosił, że okres transformacji gospodarczej w Polsce został zakończony.

W tworzeniu publikacji wykorzystałem oprócz wiedzy własnej i doświadczenia, archiwalne materiały prasowe „„Computerwold”, „Rzeczpospolita”, „Dziennik – Gazeta Prawna”, „Wprost, „Newsweek”, „Polityka” a także nieistniejące już periodyki jak „PC Kurier”, „Informatyka”, dostępne elektronicznie i papierowo.

...Patrząc z perspektywy czasu widać, że żaden z urzędów, który obsługiwał ministra właściwego ds. informatyzacji, nie spełnił swojej roli.

Ministerstwo Nauki i Informatyzacji nie miało po prostu szans stać się tym, czym jest MRR w obszarze polityki strukturalnej. Mimo że prof. Kleiber zdołał zgromadzić w urzędzie wielu wartościowych specjalistów a stworzone tam opracowania do dziś są uważane za cenne, MNiI było urzędem słabym a jego koordynacyjna rola – bardzo ograniczona. MSWiA nie pogodziło się nigdy z ograniczeniem swojej roli a nieprecyzyjne „rozgraniczenie” pomiędzy MNiI i MI było powodem licznych sporów kompetencyjnych. Sama ustawa o informatyzacji weszła w życie praktycznie przed końcem funkcjonowania Ministerstwa.

Interesujące plany budowy kompetencji kadr IT w całej administracji (Minister NiI podpisał porozumienie z Szefem Służby Cywilnej i Dyrektorem KSAP) nie doczekały się niestety realizacji.

Niezależnie od tego, że po przeniesieniu do MSWiA dział „informatyzacja” był tylko jednym z wielu w tym urzędzie, rządy PiS był to chyba jedyny okres, w którym informatyzacja administracji była traktowana poważnie i aktywnie monitorowana przez stworzone do tego mechanizmy. Trzeba jednak przyznać, że „sprawy społeczeństwa informacyjnego” znalazły się w tym okresie na marginesie. Nie tylko w opinii przeciwników PiS, Polska była zdecydowanie zbyt słabo obecna w Brukseli gdy powstawały zapisy nowej strategii Europa 2020 i związanej z nią Europejskiej Agendy Cyfrowej. A już wtedy wiadomo było, że będą one wytyczały ramy dla działań UE aż do 2020 roku. Pewne pomysły nad którymi pracowało MNiI wróciły dopiero pod koniec rządów PiS jak pomysł redefinicji działu „informatyzacja” czy projekt systemowej budowy kompetencji kadr administracji (projekt CORA). Były to jednak inicjatywy zdecydowanie zbyt spóźnione, więc trudno ocenić czy i na ile były udane.

W pierwszym przypadku  ale został praktycznie opracowany pod koniec rządów PiS był próbą naprawienia błędów SLD. Trudno jednak ocenić czy udaną, bo rozwiązanie nie weszło na ścieżkę legislacyjną.

Marginalizacja działu nastąpiła w czasie rządów PO. Nie tylko, dlatego, że „informatyzacja” w wizji PO zagospodarowywała po prostu znaczny obszar funduszy unijnych a „wyciskanie brukselki” było kluczowe z punktu widzenia linii politycznej PO. Nie było w tym jakiejkolwiek refleksji związanej z tym, czy i jak dla funkcjonowania Państwa i gospodarki posłużą owe wyciśnięte €. Temu podejściu miały posłużyć budowane struktury takie jak Centrum Projektów Informatycznych MSWiA (CPI). Utworzenie CPI i przekazanie tam kluczowych projektów całej administracji jak PESEL 2, e-PUAP i pl.ID, należy uznać za błąd strategiczny. Do CPI przeszła zdecydowana większość doświadczonych w realizacji projektów zasobów kadrowych MSWiA. Słabe i nieskuteczne mechanizmy nadzoru MSWiA nad działaniami CPI, musiały doprowadzić do patologii określanej mianem infoafery

Dowodem na słabość działu w tym okresie jest też to, że, od powstania CPI to ono a nie MSWiA definiowało projekty i pozyskiwało dofinansowanie. MSWiA po prostu nie było do tego zdolne zarówno merytorycznie jak i formalnie!

Należy podkreślić, że w zdecydowanej większości krajów UE kwestia informatyzacji administracji nie jest traktowana, jako marginalna. Dowodem chociażby Węgry, gdzie jedna z pierwszych decyzji Premiera Orbana było ustanowienie wiceministra Rozwoju Narodowego jako CIO administracji i nadanie mu daleko idących uprawnień koordynacyjnych i nadzorczych w stosunku do innych urzędów.

W krajach UE dominują dwa modele koordynacji informatyzacji administracji (patrz poniższa tabela):

• Pierwszy to model agencji wykonawczej (de facto odpowiednika obiektu z naszej ustawy o finansach publicznych), w którym wyznaczona jednostka realizuje główne przedsięwzięcia całej administracji, utrzymuje i rozwija główne systemy informacyjne danego państwa także i koordynuje (nadzoruje) „mniejsze” projekty realizowane prze urzędy. Czasem jest ona umocowana ustawowo a czasem wystarcza odpowiednik zarządzenia Premiera (zależy od systemu prawnego danego kraju). Stosuje się różne systemy nadzoru,: czasem agencję nadzoruje jeden z ministrów, czasem jest to swoista rada nadzorcza złożona z kilku ministerstw.

• Druga to model koordynatora – CIO administracji, czasem funkcjonującego przy urzędzie premiera czasem w wybranym Ministerstwie. Zakres przedmiotowy przypomina najczęściej agencję a uprawnienia nadzorcze w stosunku do innych urzędów są bez porównania większe od naszego działu „informatyzacja” ....